陶文钊:禁运与反禁运:五十年代中美关系中的一场严重斗争

admin 宝马娱乐 2019-09-02 22:13:55 9973

  

  本文依据美国外交档案及其他中英文资料,论述了50年代美国对华贸易禁运政策的制定、实施及其演变过程,阐释了新中国政府颇有成效的反禁运努力。文章认为,50年代两国的禁运与反禁运,是中美关系史上的一场严重斗争。

  

  从冷战一开始,美国就以禁运作为对付苏联及其他社会主义国家的重要武器。1948年3月,美国商业部在对外贸易方面把所有国家分成两类:R 类包括东西欧所有国家及苏联,O类是其他国家。对R 类国家的任何出口都实行出口许可证制度,称为R 程序。在R 程序中又把战略物资分成两类:一类是军火装备及与战争潜力直接有关的物资,称1A,1948年秋属于1A的有163种物资;另一类是战略重要性稍次的物资,称1B,如钢铁、机车、机车部件、商船、载重10吨以上的火车车厢等,1950年初属于这一类的共有288种物资。

  

  美国的对华贸易管制始于1949年,在朝鲜战争期间达到高峰,并一直持续到1971年。回顾中美两国在经济领域的这一场严重斗争,对于我们全面了解中美关系的历史是极为重要的。

  

  一、朝鲜战争以前

  

  早在中华人民共和国成立前夕,美国政府就确定了要利用经济手段对新中国施加压力的方针。国务卿艾奇逊(Dean Acheson)在1949年2月28日向国家安全委员会提出《关于美国对华贸易的政策》的报告时就说,中共既要解决中国的吃饭问题,又要重建国家,它势必寻求外援,寻求与西方的贸易,因此“在共产主义理论与中国的具体现实之间的第一个冲突大概会具体地在经济领域中产生”,“正是在对华经济关系领域中美国具有对付中共政权的最有效的武器。”〔1〕3月3日,这一报告作为国家安全委员会第41号文件获得总统批准。文件认为,对中国实行完全禁运是不适宜的,这是因为:1.中国是一个高度自给自足的国家,禁运不可能收到应有效果;2.西方国家难以一致行动;3.中日贸易的削减将增加美国的负担;4.实行禁运将导致完全丧失美国在华的实业、传教等利益;5.禁运将使中国新政权更加依赖苏联。美国决策者当时还抱有希望中国新政权实行铁托主义的幻想,为此,文件提出,美国应当通过恢复对华“一般经济关系”,主要是贸易关系,来加深中苏矛盾,导致最终出现一个“独立的中共政权”〔2〕。但美国决策者又担心对华贸易会加强中国新政权,国家安全委员会第41号文件提出的办法是严格管制对华贸易,即把中国列入上述R 类国家,但可以比对苏联的限制稍宽。事实上美国对华贸易的管制仍然很严。

  

  美国要对新中国实行禁运需要得到西方国家、尤其是英国和日本的合作。面对中国革命的胜利,英国关心它在亚洲的殖民地的稳定,因此与美国一样,也要“防止共产主义的扩张”。但英国与美国的做法却有所不同。英国力图“把一只脚留在中国门内”〔3〕,并与中国新政权和解,以便维护在亚洲大陆的利益和威望,维护在香港的利益;而美国则倾向于采取更加激烈、更加绝对的办法。美英之间的分歧在对华贸易管制问题上明显表现出来。

  

  国家安全委员会第41号文件通过后,美国立即通知英国,美国准备对中国,包括香港和台湾,实行R 程序,并要求英国配合,尤其是严格限制对香港的出口。香港历来是东亚的转口贸易中心,美国的要求无疑将大大损害英国利益。英国于4月5日作了答复,表示同意禁运军火,但不同意对其他物资实行许可证制度,认为这是一种“最后的措施”,只应用于对中国经济至关重要的个别物资,如石油。即使对石油实行禁运,也要美、英、荷三国达成一致〔4〕。1949年5月,英国政府开始禁止从香港转运武器去中国大陆,但除了军火,英国不愿对其他物资实行美国所要求的严格控制。此后数月间,美英之间一直在进行谈判,但进展迟缓,以至经手其事的国务院远东司司长巴特沃斯(W.WaltonButterworth)觉得,他似乎是在“揍一匹死马”。直到10月上旬,在中华人民共和国成立之后,美英之间才达成比美国原来的要求宽松得多的协定:英国同意,如果法国、比利时、荷兰政府实行合作,英国将对中国、朝鲜及澳门地区实行1A类物资出口许可证制度;对中国、朝鲜的石油制品出口不超过正常民用所需,并避免订立长期供货合同;对于向中国、朝鲜出口1B类物资加以注意,但不实行出口许可证制度〔5〕。

  

  1949年5月,苏联原子弹爆炸成功;中国共产党行将取得全国政权,社会主义阵营力量顿时大增。杜鲁门政府把对中国实行更严厉的贸易管制作为加剧冷战的一系列措施之一。在9月16日的内阁会议上,杜鲁门提出,国家安全委员会41号文件已经过时,应当修改,但国务院不同意。国务院在11月初提出的国家安全委员会第41/1号文件建议立即对中国实行R程序,同时认为国家安全委员会41号文件“范围相当宽泛”,仍然可以应付绝大多数情况,“对通常的对华贸易实行严格限制”,因此不必加以修改〔6〕。但军方仍要求对中国实行更严厉的贸易管制,杜鲁门本人倾向于军方意见。实际上,在1949年12月国家安全委员会第48号文件制定以后,美国政府便以这一文件取代了41号文件作为对华贸易的指导方针。第48号文件规定了更严厉的对华贸易管制措施。比如,对于1A类物资,41号文件尚有个案处理的例外,指出:对中国实行禁运的物资项目“不应比R 程序中1A类更宽广,也许可以稍窄一些。对1A类中不实行禁运的部分应当精心实行数量控制”〔7〕。48号文件完全排除了这种例外,要求“美国应当运用一切努力防止中国共产党人从非苏联的来源获得直接用于军事目的的物资与装备(1A类物资)。”〔8〕中国是日本传统的重要贸易伙伴。1902年至1935年间,从中国的输入占日本全部进口的10%以上,对华输出占日本全部出口的约20%〔9〕。日本全面侵华战争前夕,中日贸易(包括日本与中国东北地区)占了日本全部对外贸易的1/3.二战以后,日本对外贸易起先完全由盟军总部控制。1947—1948年间,美国政府开始改变对日政策,实行重建日本的一系列措施,其中之一是实行日本对外贸易的正常化。1947年,美国开始允许日本私人经营外贸。在国家安全委员会41号文件出台后,1949年5月,陆军部副部长伏西斯(Tracy Voorhees)指示盟军总部,在日本对中国大陆和香港、澳门地区及朝鲜的贸易中关于1A和1B类物资的出口都要征得华盛顿的同意。这一要求对日本对外贸易限制太大,盟军总部要求陆军部给予更广泛的授权。1950年1月,陆军部根据国家安全委员会48号文件作出新指示,其中规定,禁止向中国及北朝鲜出口1A类物资,1B类物资的出口要向华盛顿报告,这些物资的出口只准用于正常的商业用途,而不能用于军事目的,也不能转口到其他共产主义国家。这就是说,美国对华贸易控制还是比对苏联及东欧国家稍宽一些〔10〕。

  

  1948年秋,美国开始与其受援国谈判,要求它们在与社会主义国家的贸易方面实行与美国同样的控制。经过一年多的讨价还价,美国及马歇尔计划的主要受援国组成了向社会主义国家出口统筹委员会(COCOM ,巴黎统筹委员会,简称巴统)。先后参加这一组织的除美国外有:英、法、比、荷、意、挪威、丹麦、卢森堡、西德、加拿大、葡萄牙、希腊、土耳其、日本,后来,巴统又与澳大利亚、瑞典、瑞士订立了合作协定。

  

  1950年春,美国政府越来越明确地把中国与印度支那的边境作为在亚洲大陆“遏制”共产主义的防线。2月27日出台的国家安全委员会64号文件指出,“中共军队在印度支那边境的存在使军火物资和军队可以自由地从共产主义中国进入”印度支那,因此印支处于最直接的威胁之下。文件要求,“国务院与国防部应把制定一项以种种切实可行的措施保卫美国在印度支那的利益的计划作为优先”工作〔11〕。在这一背景下,美国政府决定对中国实行同对苏联及东欧国家同样严厉的贸易管制〔12〕,并要求英国及其他盟国实行进一步的配合。3月29日,美、英政府联合致电比、法、荷三国政府,要求它们在对中、朝两国贸易方面实行与对苏联一样的管制措施,美国并就此对菲律宾施加影响。在美国的压力下,英国还去游说英联邦国家〔13〕。但对外贸易与各国的切身利益密切相关,美国的要求没有得到盟国的积极响应。

  

  由于美国严格管制对华贸易,朝鲜战争爆发前中美贸易已经大幅度下降。据美国商业部统计,1948年美国对华出口总值为2.734亿美元,1949年降至0.826亿美元,1950年1至8月更降至0.33亿美元,而且主要出口商品是没有战略意义的棉花。对华出口下降最多的是石油制品。与1948年相比,1949年美国向中国出口的汽油、柴油及其他燃料油、煤油、工业润滑油分别减少了94%、93%、99%、93%,从1950年1月起,商业部停止发放大多数精炼油的出口许可证。而中国对美出口却大体维持在原有的水平。1948、1949年及1950年上半年中国对美出口分别为1.203、1.064、0.575亿美元。中国对美战略物资的出口甚至有增无减。对美钨的出口量1948、1949年及1950年上半年分别为393.2、459.4、666.8万磅;锡的出口分别为364.1、820.6、288.6万磅;桐油出口1949年为4300万磅,占美国当年桐油进口总量的66%〔14〕。

  

  二、朝鲜战争爆发以后

  

  朝鲜战争爆发后,联合国安理会在美国操纵下于1950年6月25日通过决议,要求成员国不对朝鲜提供帮助。28日,美国宣布对朝鲜实行完全禁运。29日,国务院下令各石油公司停止对中国出口石油产品,30日,美国政府要求英国采取同样措施,7月10日又向菲律宾政府提出类似要求。同日,美国驻巴统代表在巴统会议上提出,既然美国已对朝鲜实行禁运,其他巴统国家也应采取相应措施,并要求巴统国家对中国实行像对苏联和东欧国家一样的贸易管制。巴统各国在对中国的贸易管制方面起先各执已见,美国一再施加压力,有关各国遂于7月17日同意对中、朝实行像对东欧国家一样的管制。18日,英国政府又向美国表示,准备把一切石油制品列入Ⅰ号国际货单,并将要求新加坡、香港采取同样办法。在香港的存油将归英国海军部处理〔15〕。24日,美、英两国代表在巴统会议上提出,把一切石油产品,包括原油、汽油、柴油、燃料油、润滑油,列入Ⅰ号国际货单,有关各国随之表示了有保留的同意〔16〕。在美国的压力下,墨西哥、委内瑞拉等非巴统国家也加入了对中国实行石油禁运的行列。

  

  1950年10月中国人民志愿军入朝参战后,美国起先指望通过联合国的决议迫使中国撤军。中国代表伍修权在联大于11月28日作了控诉美国侵略台湾和朝鲜的演说后,美国的这一幻想破灭。美国商务部于12月2日宣布,自12月3日起对中国大陆及香港、澳门地区的出口实行全面的许可证制度(以前只对战略物资实行许可证管理),“凡是一个士兵可以利用的东西都不许”运往中国,包括纺织品和废橡胶,从而对中国实行了实际上的全面禁运。16日,美国政府宣布,“将中国共产党在美国管辖内的一切资产置于管制之下”,并禁止在美国注册的船只驶往中国口岸〔17〕。

  

  针对美国政府的封锁和禁运,中国政府采取了相应的措施。中国政府决定,自12月4日起停止对美国、日本、加拿大、菲律宾等国的结汇输出;对资本主义国家的贸易改用“先进后出”方式为主的易货贸易。28日,中国政府又宣布,决定清查和管制中华人民共和国境内的一切美国公私财产,冻结一切美国公私存款〔18〕。

  

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