付诚 王一:公民参与社区治理的现实困境及对策

admin 银座娱乐 2019-09-02 22:14:24 9715

   内容提要:公民参与社区治理是近年来国内倡导的一种新型社会治理形式,但在实践中出现了社区治理主体关系不清晰、社区自组织能力不足、公民精神缺失、居民普遍存在“搭便车”行为等现实障碍,公民参与社区治理面临制度困境、组织困境和文化困境。现阶段推进公民参与社区治理,单纯强调社会政策干预是不够的,必须通过培育社区共同体、重整社区权力体系、提高公民参与社区治理的组织性、建立协商民主的社区治理机制、构建社区公民精神等,建构一个融社会、经济、政治政策为一体,具有包容性的有利于公民成长的政策体系。

   关键词:公民参与 社区治理 现实困境

  

   公民参与社区治理的现实困境

   公民参与社区治理是近年来国内积极倡导的一种新型社会治理形式。但由于参与的规范性、制度性建设不够,现实中公民参与社区治理并没有预期的那样乐观,遭遇到了制度困境、组织困境和文化困境。

   1.制度困境

   由于我国城市社区建设及治理启动较晚,且政策创新具有典型的“拿来主义”特点,导致这些政策与原有社会运行规则和社会发展现实之间不可避免地发生矛盾和冲突。从总体上看,我国《宪法》、《物权法》、《居民委员会组织法》、《物业管理条例》等都鼓励和支持公民有序参与社区治理,并为公民制度化参与社区治理提供了合法渠道,营造了良好的制度环境氛围。但这并不意味着实践中公民参与的制度渠道必然畅通,当前公民参与社区治理仍然面临着诸多制度困境。

   现实城市社区治理中的居委会与法律规定的社区自治组织的地位不符。《居委会组织法》第二条规定:“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”但近年来,为应对日益增加的基层管理任务,各级政府都在强调管理重心下移。由于相关配套措施不到位,一些政府部门及其派出机构甚至将监管和服务的责任也下放到街道和社区,居委会承担了大量由上级机关布置或交办的不属于自治组织的行政性及指派性工作。在一些地区的城市中社区居委会已退化为政府及其派出机构下属的“准行政组织”。相关政府部门对居委会进行名目繁多的考核,居委会为了获取区政府及其他有关职能部门的认可和更多的经费支持,只对这些上级政府部门负责,而不是按法律规定对居民会议负责。由此导致居民对社区公共事务和公益事业很少关心,再加上居委会工作方式的封闭性,缺少透明度和民主参与氛围,使得社区居民对居委会的利益表达功能持怀疑态度。社区居委会的自治地位与功能在实践中与法律规定有一定的差距。①

   首先,社区治理多元主体关系没有明晰的界定。目前,街道办、居委会、业主委员会、物业公司和社区公民及社区组织等构成了新型社区治理的多元主体,多方参与主体各自的行为边界及相互之间的关系应有明确的制度规定。在平等的社区多元治理结构中,各主体之间应是制度化的伙伴共治关系。然而,现实法律法规对此并没有十分清晰的界定,导致公民在参与社区事务中出现了很多问题。如社区党总支、社区居民会议、社区居委会、业主委员会和物业管理公司等社区治理主体之间的职能界定不明确,直接导致公民对社区事务是否选择参与、怎样参与、哪些程序和渠道可以参与等制度性的规定不具体。社区公民在很多时候不是不想参与,而是无法获取制度资源进行参与。如在换届选举过程中,一些党委和街道办事处控制社区选举,导致公民参与权利被架空。又如,伴随着商品住房小区的兴起,代表业主利益的业主委员会应运而生,但当面对复杂多变的集体维权行动时,并没有相应的法律法规可以遵循,致使业主委员会在维护社区公共利益方面作用甚微。长春市近年来就多次出现居民委员会与业主委员会发生冲突的案例,为了减少居民委员会与业主委员会之间的竞争和冲突,也为了整合业主委员会,长春市政府要求业主委员会的成立必须在社区进行登记确认,规定作为直接民主选举产生的业主委员会仍然可以以自治利益实体开展活动,但其活动必须在所在街区居民委员会领导下运作,以便使两者之间的冲突最小化。

   其次,公民选择制度外参与。我国公民参与社区治理的制度化成本较高,当制度化渠道不能容纳公民日益增长的需求时,当通过制度化途径参与的实际效果得不到保障时,当参与的收益不确定时,部分公民就可能采取其他的途径来实现自己的利益。现实中,一旦发现自身权益受损,公民往往会采用集体上访、持续纠缠政府机关甚至贿赂部分官员等制度外参与方式来维护自身利益。他们此时不去关注参与的方式、过程是否合法,而更多地去关注参与的结果。但结果是公民个体权利很难在与政府的对抗中得到最终实现,而且这种脱离社区的非理性参与的不合作性、对抗性日益突出,严重影响着社区治理及公民参与的健康发展。

   2.组织困境

   实践证明,依托各种社区自组织或其他组织的公民参与的效能会更高,参与的成本也会降低,但目前公民参与社区治理仍然处在以个体的分散参与为主的阶段。近年来大规模的城市建设和改造,市民的搬迁和流动加剧,使得人与人之间形成了强烈的陌生感、疏离感,弱化了居民的社区归属感和认同感及公民参与社区治理的主动性。

   首先,社区组织准入门槛高,监管不到位。我国已经出台《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等法律法规,对社会团体等组织的成立、变更、撤销的程序有较为详细具体的规定,但在目前的制度环境中,社区组织仍遇到了各种问题。比如,社区组织登记注册门槛过高,年检手续繁琐,准入成本过高,政府主管部门过多将制度重心放在“入口”的管理上,而对未登记社区组织的监管不到位。根据现行法律法规,我国社会组织大致可分为社会团体、民办非企业单位和基金会三大类,但这种标准不能穷尽现存各类社区组织。分类定位标准不够细化带来很多实践中的问题,②如大量的社区民间组织既未在民政部门登记注册取得社团法人资格,也没在工商部门登记注册取得企业法人资格,但这些草根组织已经在化解社区矛盾、关怀弱势群体、丰富居民精神生活、培育互助合作理念方面发挥着重要的作用。对于他们的管理亟待破题。

   再次,社区自组织本身发育不良。在我国,由于行政力量的渗透以及自治能力的先天不足,导致社区自组织的生长能力和生长空间受到制约,发育不良。在推进社区自组织发展过程中,虽然已经逐步放开管制,简化了各种登记程序,降低了注册门槛,减少了各种社会组织的准入成本,但对于“维权性”非经济类社会组织仍旧实行严格控制,要求成熟一个批准一个,使其发展速度严重受限。目前成立业主委员会等权益性组织的社区比例还不到40%,业主委员会等组织多数为初级形态,由热心人士引领,组织生活对于个体的日常活动有实质性影响,但主要靠人脉维持,在一定程度上存在“搭便车”现象,其组织机构不完善,存在责、权、利关系不清,内部管理欠佳,组织本身自律性差、履行职责不到位等问题,尚未赢得居民的足够信任。有些社区自组织带有明显的俱乐部性质,“权益性”公民参与的作用极小。

   最后,非正式规则制约了社区自组织的发展。非正式规则指政府对社区自组织的消极、不信任的态度等,这些非制度化因素也制约着社区自组织的发展。我国社会长期处在管制状态,尽管近年来提出社会治理的工作目标,但政府及行政官员的传统思维一时难以扭转过来,对社区自组织的发展采取的不是积极支持而是消极防御、不信任甚至阻碍的态度,制约着社区自组织的良性发展。应当说近些年政府围绕社区治理的法规逐步完善,社区自组织的发展已经有法律制度的基本保障,但在具体活动中又或明或暗受到地方政府及行政官员矛盾态度的干扰,甚至不排除一些官员基于特殊利益关系的乱作为,这种宏观制度保障与现实中的非正式规则的矛盾限制了社会自组织良性发展。有些政府官员对社区“维权型”自组织的发展壮大心存疑虑,特别是涉及政治参与、权利维护、民族宗教问题的社区自组织时,大多持防范和管制的态度,并以各种理由限制其发展。公民参与这类社区自组织时也会受到诸多限制。

   首先,公民参与的组织化渠道不畅通。目前的社区自组织还处在培育阶段,还没有形成一定的规模和力量,尚不能满足社区公民的多元化需求。公民参与社区治理的渠道比较狭窄,主要参与的是社区文化体育类、公益服务类、志愿服务类活动,参与形式较为单一,活动空间相对狭小,内容形式较单调。有的还主要局限在社区楼栋单元的日常琐碎之事,如计划生育、劳动就业、人口登记、社会救助、环境卫生、水电管理、社区安全、文体活动、邻里关系等等。甚至很多社区的社团和协会只是挂了牌子而已,并没有真正开展过任何实质性的活动。再加上社区自组织工作方法、内容形式远不能满足居民个性化、多元化的需求,所以难以吸引居民参与,社区居民通过社区自组织参与社区事务的热情不高。④

   其次,部分公民对社区自组织不信任。由于我国社区自组织大都是自上而下从政府职能部门直接剥离出来的,或者是由政府机构直接建立的,其发展在很大程度上受到地方政府的行政限制,有些公民认为这些组织不过是政府机构的一种变形,对这些组织不信任、不认同。由于社区居委会人员组成及素质的影响,公民对他们的治理能力和治理水平也心存疑虑,直接影响公民参与的积极性和主动性。公民对社区内的社团组织和社区外的社会组织认同较低,直接影响通过组织化方式参与社区治理的积极性。

   再次,公民通过社区治理自组织参与社区治理的层次较低。公民参与社区治理的范围基本限制在文体娱乐、法律咨询、环境绿化等方面。在面对真正关涉社区发展规划、基本建设、功能扩展、权益维护等重大公共性社区问题时,社区自组织很难有充分的发言权,公民对涉及社区决策的权益性参与较少,参与的公共性、权益性不足。如社区公民很少有通过业主委员会或居民会议参与社区事务管理的机会,即使有各种形式的居民会议、居民论坛、社区听证会、评议会、协调会的召开,也有公民参与其中,但大多有明显的“动员性、号召性”的痕迹。这种参与并非出自公民内心的自觉,或是因为领导的压力,或者由于政治盲从,或是一种从众行为等。严格地说,“参与的含义就是亲自参与,是自发自愿的,也就是说参与不是被卷进来的,更不是被迫的、被促动的”⑤。

   3.文化困境

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